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缺少改革动力和压力 公证体制改革“烂尾”17年

时间: 2018-09-13 18:12 作者:采集侠 来源:网络整理 点击:

  公证体制改革:“烂尾”17年

  公证体制过去17年的改革之所以停滞不前,是因为不管是司法主管部门还是公证处,都缺少改革的动力,

  也没有足够的压力。即将起步的新一轮改革,能否带来质的改变?

  本刊记者/徐天

  公证,是一个与百姓生活息息相关的行业。

  出国留学前,需要到公证部门办理出生公证、无犯罪记录公证、婚姻状况公证等;继承遗产时,需要办理遗产公证。

  仅是2016年,全国公证机构办理公证事项1399万件,业务收入47亿元。截至2016年底,共有公证员13145名,在公证处工作的其他人员,包括公证员助理和行政后勤人员,共18233名。

资料图:北京市新任公证员参加就职宣誓。摄影/《中国新闻周刊》记者 苏丹

资料图:北京市新任公证员参加就职宣誓。摄影/《中国新闻周刊》记者 苏丹

  在这样一个并不算庞大繁冗的行业内,行业改革已进行了17年,但始终难以推进。这其中的原因,有司法部门不愿意放权,也有公证机构自身“既要帽子、又要票子”的诉求。

  2017年7月,《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》出台,强势要求推进公证体制改革。司法部长张军更是在讲话中指出,到今年年底前,行政体制公证处转制为事业编制公证处都要改革到位。

  折中方案

  中国引入公证制度是在20世纪初。1946年,位于东北解放区的哈尔滨市人民法院,在中共的领导下开展公证业务。此后,北京、天津、上海等大城市的人民法院相继设立了公证处。

  1951年,《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》颁布,里面谈到,公证工作由市人民法院和县级人民法院办理。

  然而,到50年代末期,因“左”的影响,司法行政机关撤销,公证处也逐渐消亡。

  1979年,司法部新设,公证工作的恢复由司法部主导。1980年2月,司法部颁发《关于逐步恢复国内公证业务的通知》。两年后,国务院制定了《公证暂行条例》。自公证制度被引入中国,这是首次明确规定公证机构隶属于行政体系,公证员属于公务员。

  学者们在回忆这段历史时,都谈到这个条例承袭了原苏联体制,公证体制完全行政化。

  上世纪90年代,学界和实务界数次讨论了行政化的公证体制,批判声音不少。司法部研究员庄春英认为,这样的公证体制与社会经济发展的要求不符,公证行业的准入标准比较低,程序不规范,不符合法律职业化的标准和要求。

  一名行业内部人士告诉《中国新闻周刊》,当时,因为公务员身份,有一些老公证员办事的时候都带着机关思维,认为办公证跟法院是一个道理,当事人应当全面配合,并无服务观念。再加上工资固定,办多办少都是一样的钱,万一办多了,出现错误,反而会受处罚,不如少做,因此公证处效率低下。

  司法部律师公证工作指导司副司长施汉生在接受《中国新闻周刊》采访时,用“一证难求”来形容上世纪90年代的公证状况。

  施汉生说,当时,主管部门已经看到了行政体制内的公证处的大量弊病,且意识到市场经济情况下,公证处应该是中介、是法律服务机构,应该推向市场,走改革之路。

  在中共十五届四中全会精神和司法部党组“三讲”整改方案中,都提出了“要进一步加大公证工作改革力度,抓紧制定公证工作整体改革方案,并尽早报国务院审议,同时着手进行合伙制、合作制公证处的试点工作,进一步探索总结经验”的要求。

  2000年1月,司法部下发通知,要求各省、自治区、直辖市进行1至2家合作制公证处试点。所谓合作制公证处,就是由公证员(合作人)自愿组合,共同参与,公证处的财产由合作人共有,以其全部资产对债务承担有限责任。

  合作制公证处可以新建,也可以在原有公证处的基础上改组,一般设在经济相对发达的大、中城市。在财政方面,合作制公证处将实行独立核算,自负盈亏,依法纳税,按照按劳分配原则,实行效益浮动工资制。

  通知还明确指出,设立合作制公证处必须有30万元人民币的资产,而且有3名以上公证员作为发起人。发起人必须具有法律大学本科以上学历,如果发起人是执业5年以上的公证员,其中至少要有2名三级公证员。其他公证员均为合作人,合作人必须具有法律大专以上的学历。

  可以说,合作制公证处的试点,有望一改过去行政体制内公证处的弊端。按劳分配、效益浮动工资等制度,都有利于调动公证员的积极性。

  各省区试点的准备工作尚在进行,2000年7月底,国务院批准的司法部《关于深化公证工作改革的方案》出炉。与之前提出的合作制公证处的设想不同,这份方案没有选择“大破大立”的思路。

  方案提出,现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制,改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后不再审批设立行政体制的公证机构。

  方案还提出,在改革过渡期内,边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足3万元的公证机构,可以暂时保持原行政体制不变,但应按事业单位的模式管理和运行。

  为了保障改革的进行,该方案要求,人事、编制、财政、税务等部门也应该根据改革的实际需要,及时核拨公证机构的编制和经费,给予适当的财税优惠政策。

  比如,改为事业体制的公证处,原行政编制一律改为事业编制;原列入行政编制的人员,不愿意留在公证处的,由同级司法行政机关按行政机构改革的有关政策另行安排工作,符合离退休条件的,可以申请离退休,离退休人员的关系一律转到同级司法行政机关。

  对改制及新建的公证处的财税办法,由有关部门另行制定。这其中,实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资。

  这份未走“大破大立”路线的方案,被学界认为有不少折中之处。比如,事业单位相比行政体制内,虽摘去了公务员的帽子,但相比合作制公证处试点,仍有不少局限。方案提出的行政体制的公证处要改为事业编制,并没有设定时间范围,只说“尽快”。另外,也允许一些条件不足的公证机构,保持原行政体制不变,虽说是“暂时”的,但也并未给出这批公证机构下一步应怎么做的指示。为改革保驾护航的财税办法,方案中只说“由有关部门另行制定”,并未详细说明。

(责任编辑:admin)

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